关于自然保护地立法的新思考_新京葡萄网址

概要：本文从新的利益冲突、实践经验、理论研究、执政者法律意志几方面分析我国目前已不具备大自然保护地法律基本条件和最重要机遇，但也不存在自然环境保护地法律的法学理论基础还非常脆弱、多学科基础承托和交会有待强化等问题。认为我国大自然保护地法律应当是一个综合性的法律体系，理想模式是“基本法＋专类保护地法”模式，不应是以大自然保护地基本法居多腊、以国家公园等有所不同类型的大自然保护地法规规章为基础的法律体系，必须通过合理确认“国家公园法”的制度类型，实时积极开展“大自然保护地法”的法律研究来逐步构建。关键词：大自然保护地；大自然保护地法；国家公园法；大自然保护地法律体系目录一、启动大自然保护地法律已不具备基本条件二、大自然保护地法律面对的机遇与挑战三、大自然保护地法律的现实路径自由选择2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审查会通过了《关于创建以国家公园为主体的大自然保护地体系指导意见》，会议特别强调：要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，创意大自然保护地管理体制机制，实行大自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，把具备国家代表性的最重要自然生态系统划入国家公园体系，实施严苛维护，构成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类大自然公园为补足的大自然保护地管理体系。

大自然保护地管理体系的创建必不可少法律的确保，多年来，我国大大探寻，累积了一定经验，生态文明改革部署和政策导向也为新时代制订“大自然保护地法”建构了较好的条件，制订“大自然保护地法”，解决问题各类大自然保护地问题“无法可依”的现状，是当务之急。一、启动大自然保护地法律已不具备基本条件法律是经济社会发展到一定时期作出的政治自由选择。

法律中的利益博弈论和协商，是一个典型政治不道德。一般来说，要求该种政治不道德的经济社会因素或者条件有四个方面：一是法律的现实市场需求，社会经济发展过程中产生了现行法律无法解决问题的新的利益冲突，必须否认新的权利或者对原有的权利加以容许；二是法律的内生动力，即为解决问题利益冲突，实践中早已有了比较非常丰富的探寻，并构成了一些解决方案；三是法律有一定理论承托，即理论研究超过了一定的水平，可以为制订法律获取基本理论反对；四是政治家的价值倾向具体，即政治家对解决问题利益冲突的意志忠诚。由此来看中国启动保护地法律的条件已基本成熟期。

各种新的利益冲突早已更为相当严重，必须法律加以调整总体上看，我国大自然保护地的现状是轻研发、重维护，自然生态系统大大遭到毁坏而发育，威胁生态系统服务功能。自1949年以来，我国以有所不同形式划界了各种保护区，但问题引人注目：一是大自然保护地缺少国家战略和顶层设计，格局各不相同各部门博弈论；多头管理现象相当严重，空间区域重合，定位模糊不清。二是保护地类型、规模与数量较较少，无法符合广泛维护与国民休闲双重市场需求。

三是缺少维护资金与能力建设，以研发代偿维护资金，以保护地经济创收为导向。四是违法违规行为广泛，纠纷大大，甚至经常出现祁连山生态环境毁坏的相当严重事件。

这皆指出，早已经常出现了相当严重的利益冲突，但法律缺位。解决问题利益冲突的实践中探寻累积了一定经验我国大自然保护地的发展早已有将近70年的历史：到2018年，我国各类大自然保护地已约1.18万处，占到国土面积的18%以上。其中还包括国家公园体制试点10个，国家级自然保护区474一处，国家级风景名胜区244一处，世界自然遗产13项，大自然和文化双遗产4项，世界地质公园37一处，国家地质公园212一处，国家级海洋尤其保护区71一处，这指出我国的多种保护地划界、管理、维护工作都在展开中。

特别是在是2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》具体了“将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部等管理职责统合，重新组建国家林业和草原局。”2018年4月10日，国家公园管理局月上海证券交易所正式成立，2018年5月，国家公园体制试点工作的职责由国家发展改革委整体接管国家公园管理局；自此，我国各类大自然保护地有了统一的管理机构，着力解决问题长期存在的“九龙水利”“多头管理”的问题。另外，我国的保护地法律也仍然在展开实践中探寻，2004年第十届全国人大常委会曾将制订“自然保护区法”列为法律计划，2006年，先后由原环保部等部门明确提出过《自然保护区法（草案建议稿）》《大自然保护地法（草案印发稿）》《自然保护区域法（印发稿草案）》；2012年全国人大环资委明确提出过《自然遗产保护法（草案建议稿）》，2013年由全国人大代表集体公开信明确提出《大自然保护地法（草案建议稿）》等多部法律草案。与此同时，一些地方在法律方面也展开了有益的探寻。

许多社会团体、民间志愿者、国际的组织都对保护地法律问题高度注目，积极参与维护实践中并在讲解国外保护地法律经验方面做到了大量工作。这些法律和实践中探寻都在一定程度上累积了经验，也呈现一些问题，指出法律具备内生动力。大自然保护地法律理论研究有数一定基础目前，早已有一些大自然保护地的专著、译著，也有一些专门研究保护地法律的论文。

这些研究成果对我国大自然保护地法律现状达成协议了基本共识：一是法律层级较低，多以部门利益主导，主要是行政法规和地方性法规居多，法律空白、交叉、错位现象同时大量不存在；二是部门共管、地方合治，管理体制机制不如意，中央各主管部门展开“自发性式”管理，地方政府对划界的单元展开“合治”，权力配备不仅与生态维护规律有违，不合乎公共行政的一般拒绝，也不合乎生态文明体制改革的总体目标和方向；三是法律制度的科学性、体系性、可操作性相当严重缺少，以“命令―遵从”居多的行政机制主导，缺少法律机制的整体运用，法治思维和法律逻辑不强劲，一些最重要的制度缺陷。学者们在辨别既有法律草案的基础上，也明确提出了涉及法律和制度建构的建议。生态文明改革部署和政策导向指出执政者推展法律意志忠诚党的十八大以来，生态文明体制改革很快前进，创建以国家公园为主体的大自然保护地体系是一项最重要的改革任务，制订国家公园法、大自然保护地法也是改革的主要内容。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干根本性问题的要求》明确提出创建国家公园体制；国家“十三五”规划纲要更进一步具体了国家公园的维护范围、维护重点、维护路径、维护原则、维护目标。《国家公园总体方案》明确提出了明确政策提示并具体了国家公园改革的路线图，完备了改革路径和基本原则。中央全面深化改革委员会第六次会议审查会通过了《关于创建以国家公园为主体的大自然保护地体系指导意见》，特别强调“构成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类大自然公园为补足的大自然保护地管理体系。

”中国特色社会主义转入了新时代，我国社会主要矛盾早已转化成为人民日益增长的美好生活必须和不均衡不充份的发展之间的对立。人与自然发展不均衡不充份是新的对立的一个最重要方面。十八大以来，习近平总书记关于生态文明建设有一系列最重要阐述，构成了新时代中国特色社会主义生态文明思想，这是法律的理念承托。精研总书记反复强调，要实施最严苛的生态环境保护制度，反映“最严”生态法治观，既指出了中央前进生态文明建设的忠诚决意，也逃跑了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”。

推展大自然保护地法律，是实施生态文明体制改革战略部署，构建改革“于法有据”的必定拒绝。二、大自然保护地法律面对的机遇与挑战大自然保护地法律牵涉到多种主体的有所不同权利和利益，是一个简单的“权利―权力”系统。正在展开的生态文明体制改革和完备以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，为大自然保护地法律获取了较好的机遇。

但是，体制改革前进过程中的一些不确定性以及大自然保护地法律研究基础的脆弱，也使得大自然保护地法律面对着挑战。生态文明体制改革和法治建设的根本性部署，为法律获取了根本性机遇生态文明体制改革目标，为大自然保护地法律说明了方向。

中共十九大报告明确提出了生态文明建设的“两步走”目标，第一个阶段，从2020年到2035年：生态环境根本好转，美丽中国目标基本构建。第二个阶段，从2035年到21世纪中叶：把我国竣工强国民主文明人与自然美丽的社会主义现代化强国。

为构建这个目标，国家正在很快前进生态文明体制改革，其中还包括机构改革、制度改革、运行机制改革等方面内容。在生态文明体制改革的总体部署中，为大自然保护地法律获取了三个方面的最重要机遇，即自然资源产权制度改革将为大自然保护地法律获取所有权制度基础；管理体制改革将为大自然保护地法律获取体制机制基础；国家公园体制改革将为保护地法律获取实践经验。“顶层设计＋经验样板”既是我国改革开放四十年的顺利路径，也是法律的有益经验。

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